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作者：赵福刚 来源：信贷白话
导语
随着国家自上而下严控地方政府及所属平台公司的融资行为，尤其对新增债务、隐性债务的重点监控，使得地方对基础设施建设资金来源问题颇为头痛。一方面，政府获取建设资金的来源单一（一般债和专项债），虽然每年超万亿的专项债额度看起来很大，但依然存在“朱门酒肉臭，路有冻死鬼”的额度分配不均衡情况；另一方面，城投公司左手承担前期存量债务的偿还，右手肩负为新时期发展筹资重任，同时还有面临自身转型发展的重大课题。以上种种，都好似地方政府和城投公司身上的“阿基里斯之踵”。
“创新筹资模式、化解存量债务”成为地方政府及城投公司当前是及未来工作的重中之重。笔者主要从PPP资产证券化角度提出一些个人看法。
一、政策依据
国家发展改革委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）指出，对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过TOT、ROT、TOO等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。同时提出，对采用PPP模式盘活存量资产的基础设施项目，支持通过资产证券化（简称“ABS”）、发行PPP项目专项债券等方式开展市场化融资，提高资产流动性，拓宽资金来源，吸引更多社会资本以不同方式参与。
就目前情况来看，TOT是处置存量项目应用最广泛的的PPP模式，因此，“TOT+ABS”模型应运而生。
二、适用类型
目前，政府存量资产数量庞大、种类繁多。因此，并不是所有的存量资产都适用“TOT+ABS”。
从经营角度看，存量项目可分为经营性、准公益性、公益性。
1.经营性项目主要包括收费公路、停车场、加油站等；
2.准公益性项目主要包括供水、供热等有财政补贴的承担部分社会职能的行业；
3.公益性项目主要包括公园、广场、绿化等纯公益性项目。
从现金流的角度看，具有稳定的经营性收入，是TOT+ABS的前提，因此1和2的项目都适用通过TOT+ABS方式盘活存量资产，释放存量资产的金融属性。
三、金融模型
（一）TOT阶段
由政府出具文件确定本项目采用PPP方式，并明确项目实施单位，实施单位根据公开招标确定社会资本，并与社会资本签署《PPP合同》。社会资本根据 《PPP合同》支付项目转让款；
（二）ABS阶段
明确项目原始权益人、计划管理人、及项目底层资产（项目经营权、收益权）和基础资产（基金）情况，为确保项目发行顺利 ，应设立增信措施条款。
四、政府收入
在TOT+ABS项目上，地方政府可以有两种选择：一是选择纯粹的社会资本方，即与本级政府无任何关系的企业，政府只收取存量项目的转让款，至于下一步完全由社会资本方主导；另一种是让本级城投公司参与进来。在上述模式中，并没有看到城投公司的字样。那么，城投公司又如何参与进来的？在笔者接触的案例里，项目表面并没有涉及城投公司，城投公司是通过结构化设计，在原始权益人或另一种身份参与进来。
综上，如果地方政府可以开拓一下思路，地方政府通过TOT+ABS模式，获得两方面资金：一是项目转让款，二是项目证券化收入。
五、笔者小结
采用TOT+ABS方式，对于存量项目，能有效提升项目运营效率；对于地方政府，可以获得项目转让款，增本级财政非税收入；对于社会资本来说，通过ABS可以缓解资金压力，增加项目资金，更好的运营项目。
根据财办金〔2019〕年94号文规定 ，“本级政府为实际控制人的企业不得作为社会资本参与本级PPP项目”，文件目前是“征求意见稿”，但据传年后应该就会正式下发了。文件的出台，将彻底堵上本级城投公司参与本级PPP项目，但又同时打开了另一扇城投之窗，关于这个问题，我们有时间再聊。